A política centro-asiática de Bruxelas

A política centro-asiática de Bruxelas

Paulo Duarte é doutorando em Relações Internacionais na Université Catholique de Louvain (Bélgica) e investigador no Instituto do Oriente em Lisboa (duartebrardo@gmail.com).

Nos primeiros anos do seu envolvimento na Ásia Central, a União Europeia não possuía uma interpretação realista acerca da região. Pelo contrário, os seus altos responsáveis eram sobretudo idealistas e dispunham de uma compreensão insuficiente acerca da natureza das sociedades centro-asiáticas e dos seus líderes. Os Estados-membros da União Europeia pretendiam salvaguardar a independência das novas Repúblicas, eliminar todas as armas nucleares do Cazaquistão, manter a estabilidade, conter o desenvolvimento de regimes fundamentalistas e assegurar que as Repúblicas recém-independentes formulassem políticas pró-ocidentais, e, portanto, em conformidade com o modelo democrático ocidental. Por outro lado, os decisores políticos europeus passariam a preocupar-se com a evolução da democracia pluralista e com a emergência de regimes islâmicos radicais, quer anti-comunistas, quer anti-Ocidente. Neste contexto, durante a última década, a política da União Europeia face à Ásia Central tem vindo a evoluir “de uma atitude de ‘indiferença’ para uma postura de envolvimento ativo” (WUNDERLICH e BAILEY, 2011, p.10). No começo dos anos 90, os responsáveis políticos europeus questionavam-se acerca da “real importância da Ásia Central”, sendo que, efetivamente, “desde 1991 até meados da década de 90, esta revestia uma importância marginal para a União Europeia, tendência que manteria até 1995/1996, quando Bruxelas acabaria por reconhecer o potencial energético da região e desenvolveria uma política centrada nas questões energéticas relativamente às Repúblicas centro-asiáticas” (HUNTER, 1996, p.155). Por outro lado, “os ataques terroristas do 11 de setembro de 2001 viriam a contribuir para que a União Europeia prestasse mais atenção à Ásia Central” (MELVIN, 2008, p. 41).

Embora o então chefe de política externa da União Europeia, Javier Solana, referisse que a prioridade europeia eram os Balcãs, e não a Ásia Central, na prática, Solana viria a enfatizar a importância de uma reavaliação da política de Bruxelas face à Ásia Central, como ilustra bem a frase por si proferida: “temos de começar a repensar a nossa política face aos ‘Stans’ [aos estões]” (Cit. por ULYANOVSKY, 2001, p.1). A grande viragem na política da União Europeia face à região surgiu quando os seus altos decisores consideraram importante apoiar os países da região a nível económico, e envolvê-los numa cooperação com as instituições europeias. De 1991 a 2001, Bruxelas concedeu 944,4 milhões de euros às Repúblicas centro-asiáticas, as quais viriam a tornar-se membros da Organização para a Segurança e Cooperação na Europa em 1992. Neste mesmo ano, a União Europeia viria a concluir Acordos de Parceria e Cooperação com o Cazaquistão e o Quirguistão e, mais tarde, também com o Uzbequistão. Estes acordos vieram formalizar as relações bilaterais entre a União Europeia e cada Estado parceiro, e forneceram às Repúblicas recém-independentes uma plataforma comum para tratarem de questões económicas, políticas e outros assuntos de interesse coletivo.

Especialistas como Raquel Freire[1] (2012), partilham da opinião de que a “União Europeia é um jogador tardio na Ásia Central”. Não obstante, Bruxelas tem vindo a intensificar, de forma substancial, o seu envolvimento nas Repúblicas centro-asiáticas, desde que formalizou a sua estratégia regional, em 2007, com vista ao “reforço da ajuda e das relações para o período de 2007-2013” (NICHOL, 2012, p.7). No entanto, é preciso sublinhar que, “para Bruxelas, a Ásia Central não é uma região prioritária já que, por um lado, não integra a sua vizinhança do leste, nem do sul, nem faz parte dos interesses históricos coloniais de nenhuma potência europeia” (PEYROUSE et al, 2012, p.5).

De acordo com o docente alemão, Markus Kaiser[2] (2012), convidado do Departamento de Estudos Europeus da American University of Central Asia (AUCA),“a União Europeia dispõe, hoje, de uma estratégia para a Ásia Central”, na qual “a questão da cooperação regional merece especial destaque, bem como a da educação”. Para Gorkem Atsungur[3] (docente convidado do mesmo departamento) (2012),“importa clarificar o que se entende em termos de estratégia […]; visto que não se pode falar de qualquer estratégia até 2003”. O 11 de setembro de 2001, e a dinâmica a ele associada, contribuiu significativamente para a “construção de uma ‘estratégia’ oficial face à região”, sendo que anteriormente, o enfoque concentrava-se essencialmente na “assistência técnica” (ATSUNGUR, 2012). Em 2003 a União Europeia dispunha de um Documento Estratégico de Segurança.

Embora segundo Raquel Freire (2012) exista, agora, “uma estratégia da União Europeia para a Ásia Central”, o certo é que “a política de vizinhança da União Europeia” se estendeu “ao Cáucaso, e, portanto, a Geórgia, a Arménia e o Azerbaijão fazem parte dela, mas os países da Ásia Central não”. Há que reconhecer, também, que “a região não ocupa nenhuma posição cimeira na agenda de política externa europeia, comparativamente aos países vizinhos da União Europeia e às grandes potências económicas, como a Índia ou a China” (PEYROUSE et al, 2012, p.5). Por outro lado, os autores acrescentam que “os interesses europeus na Ásia Central são menos substanciais e diretos quando comparados aos da China e, em especial, aos da Rússia” (PEYROUSE et al, 2012, p.6).

No entendimento de um especialista centro-asiático, Roman Mogilevski[4] (2012), a União Europeia tem procurado contribuir para o desenvolvimento das relações entre as várias Repúblicas centro-asiáticas, através do mecanismo de “mediação”, porém, “a sua capacidade para resolver os assuntos mais importantes tem sido limitada”. Já Armando Marques Guedes[5] (2011) considera que “a Europa está muito pouco presente, coletivamente, na Ásia Central”, até porque, segundo o autor, “em boa verdade, a União Europeia não é um ator político internacional tão forte como quereríamos que fosse, e nem o é no interior do território europeu, e fora ainda menos”.

Quer para a União Europeia, quer para as Repúblicas centro-asiáticas, a ideia de um regionalismo ‘extrovertido’, que contribua para mitigar os constrangimentos geográficos da região, abrindo as Repúblicas centro-asiáticas a várias opções externas, é, naturalmente, mais interessante do que o regionalismo ‘introvertido’ que, até agora, tem acompanhado a estratégia da União Europeia face à Ásia Central (EMERSON, 2009, p.1). Tal estratégia é, atualmente, confrontada com os desafios da entrada numa fase multipolar no quadro da governança global, na qual a Índia, a China e a Rússia, e a própria União Europeia, se apresentam como grandes potências emergentes, ou reemergentes, na Eurásia. Este é o principal desafio estratégico do século XXI, ou seja, “o de encontrar formas de garantir algum tipo de ordem normativa/cooperativa, através de uma série de temas políticos, económicos e securitários, baseados numa combinação de multilateralismo e cooperação entre os principais atores” (EMERSON, 2009, pp.1-2). Ora, a Ásia Central estará, “necessariamente, envolvida em muitos destas questões” (EMERSON, 2009: 2).

Nos últimos anos, a instabilidade no Médio Oriente, o aumento nos preços da energia e os esforços em reduzir o impacto ambiental na produção e consumo energético contribuíram para que “a questão da segurança do aprovisionamento energético” se tenha convertido “numa das principais preocupações das nações europeias” (RATNER et al, 2013, p.1). Tais preocupações foram, naturalmente, reforçadas devido à disseminação de um novo ‘nacionalismo energético’ em países produtores de energia como a Rússia, a qual tem enveredado por políticas cada vez mais assertivas, desde que Putin foi eleito Presidente pela primeira vez.

De acordo com o Cônsul Fernando Melo Antunes[6] (2012), a Ásia Central é, do ponto de vista geoestratégico, importante para a União Europeia na medida em que representa “uma fonte alternativa à energia russa”. A Europa está a tornar-se cada vez mais dependente dos recursos energéticos estrangeiros, sendo que “os índices mais elevados de dependência energética, em 2010, foram registados para o petróleo (85.2 %) e para o gás natural (62.4 %)” (EUROSTAT, 2012: para. 8). De acordo, ainda, com a mesma fonte, “o crescimento, na última década (entre 2000 e 2010), da dependência face aos países não-membros da [União Europeia] em termos de abastecimento de combustíveis sólidos (29.2 %) e gás natural (27.6 %) foi mais rápido do que para o petróleo (12.7 %)” (EUROSTAT, 2012, § 8º). Desde 2003, “as importações energéticas dos países europeus foram superiores à sua produção primária; por outras palavras, mais de metade do consumo interno bruto de energia dos Estados da União Europeia foi satisfeito através do recurso a importações” (EUROSTAT, 2012, § 8º).

No cenário atual, “a União Europeia tem tendência a ultrapassar os Estados Unidos, enquanto maior importador de petróleo do mundo, em 2015” (AGÊNCIA INTERNACIONAL DE ENERGIA, 2011, p.5). Parafraseando as palavras do antigo Presidente norte-americano George W. Bush, “se os Estados Unidos podem estar viciados em petróleo, a Europa está, decididamente, viciada em petróleo do Médio Oriente” (THE WASHINGTON POST, 2006, § 20º).

            Num contexto em que a questão energética é entendida como uma das sete prioridades da União Europeia, é de sublinhar os esforços diplomáticos dos últimos anos, por parte desta, no campo das relações energéticas, ao nível da realização de encontros com os líderes centro-asiáticos. Neste sentido, têm vindo a ser assinados Memorandos de Entendimento com várias Repúblicas centro-asiáticas, com o objetivo de proporcionar às companhias petrolíferas europeias um acesso mais diversificado aos recursos energéticos. Não obstante, os resultados ainda permanecem modestos no que respeita à concretização de projetos do foro energético com os Estados da região. A este respeito, “a União Europeia possui poucos projetos concretos a apresentar, tanto no que concerne ao diálogo com as Repúblicas centro-asiáticas ricas em energia – Turquemenistão, Uzbequistão[7] – com o objetivo de aumentar a exploração dos recursos energéticos [desses países], como no que diz respeito às importações de energia propriamente ditas” (BOONSTRA et al, 2009, p.1). No entendimento de uma especialista cazaque, Assel Rustemova[8] (2011), a União Europeia “até pode estar interessada na Ásia Central”, mas o certo é que “não dispõe de qualquer influência na região”. A autora destaca o caso do projeto Nabucco, o qual “está a tentar convencer o Turquemenistão e o Azerbaijão a aderir a este”, embora “a Rússia tenha vindo a procurar impedir a continuidade do projeto” (RUSTEMOVA, 2011).

Ainda existe, na prática, um ceticismo considerável quanto à real importância da União Europeia, enquanto jogador na corrida aos recursos energéticos centro-asiáticos. Os mais céticos acreditam, quanto muito, que “as importações de gás natural provenientes da Ásia Central dariam para suprir apenas 3 a 4% das necessidades energéticas europeias” (BOONSTRA et al, 2009, p.1). Por outro lado, eles interrogam-se sobre se vale realmente a pena “insistir em importar petróleo e gás natural, através de oleodutos e gasodutos dispendiosos e sensíveis, contornando a Rússia”, quando “a União Europeia poderia procurar fazer da Rússia um parceiro confiável, reforçando, ao mesmo tempo, os laços energéticos com o Médio Oriente e o continente africano, os quais, além de possuírem uma infraestrutura energética mais desenvolvida, são, do ponto de vista geográfico, mais próximos da Europa do que a Ásia Central” (BOONSTRA et al, 2009, p.1).

Acrescente-se, por outro lado, que ao escolher o caminho da Ásia Central, a União Europeia poderá estar a arriscar as relações com o seu grande parceiro russo, do qual provém uma parte significativa da energia que consome. Note-se, igualmente, que a União Europeia é um não-competidor se a compararmos a uma China e Rússia, mais envolvidas na região. Na verdade, comparativamente a Pequim e a Moscovo, a União Europeia não possui experiência histórica significativa em termos de interação direta e/ou indireta com a Ásia Central, e os interesses da União Europeia na região revelam-se, atualmente, muito menos acentuados e estáveis quando comparados aos da Rússia e da China. Não surpreende, portanto, que especialistas como Armando M. Guedes (2011) sublinhem, na prática, que a “Europa tem mais força nas ex-colónias, em África, do que na Ásia Central”.

Importa, talvez, questionarmo-nos se será realista esperar resultados concretos em termos de importações energéticas da Ásia Central para a União Europeia. O Turquemenistão, que possui vastas reservas de gás natural, e o Uzbequistão (com menor potencial energético que o vizinho Turquemenistão, poderão, a longo prazo, “vir a colocar problemas (incómodos) para a União Europeia no que respeita à confiabilidade do aprovisionamento, mas também, ao transporte do gás para os mercados europeus” (BOONSTRA et al, 2009, p.1). Note-se, a este respeito, que à localização do Uzbequistão – um pouco mais distante da Europa que o Turquemenistão – acresce, ainda, o facto de, contrariamente ao Turquemenistão, não ser um Estado litoral do Cáspio, o que fará com que o transporte energético para a Europa fique dependente da Rússia ou dos vizinhos Cazaquistão ou Turquemenistão. Mas importa ainda referir que a política externa uzbeque se tem revelado frequentemente instável, favorecendo, por vezes, a Rússia, outras vezes os Estados Unidos e a União Europeia. Por sua vez, o Turquemenistão – que está ligado ao Cáspio – poderia, “em teoria, exportar gás natural através de um gasoduto funcionando num corredor meridional (que levará muitos anos a construir), suscetível de ser conetado à infraestrutura logística de países como o Azerbaijão e/ou a Turquia, de modo a servir o Ocidente” (BOONSTRA et al, 2009, p.1). Ou, em alternativa, “deverão ser realizados investimentos consideráveis para que o Turquemenistão seja capaz de transportar gás natural liquefeito por navio” (BOONSTRA et al, 2009, p.1). Contudo, o Governo de Berdimuhamedov permanece, apesar dos sinais de relativa abertura, um regime ainda bastante ‘imprevisível’ na relação com o exterior.

Todos estes pontos, acima mencionados, têm sido alvo de uma constante atenção por parte da União Europeia, na qual subsistem várias dúvidas, interrogações e desacordo sobre como abordar e solucionar estas questões. No campo da segurança energética, Bruxelas tem vindo a realizar vastos diálogos com o Turquemenistão e o Cazaquistão. É de referir aqui que “o Memorando de Entendimento (de caráter não-vinculativo) que a União Europeia assinou, em 2008, com o Turquemenistão, que prevê a aquisição de gás”, o qual é suscetível de se enquadrar no seu “conceito de ‘corredor meridional’ de diversificação de abastecimentos em gás natural” (EMERSON e BOONSTRA, 2010, p.3).

            Apesar de Bruxelas ter iniciado conversações políticas, de caráter energético, com o Cazaquistão e o Turquemenistão, na prática, “a maior parte das iniciativas não foram além de projetos técnicos limitados e de um diálogo politico de âmbito geral (pouco concreto)” (FRIDE, 2011, p.3). O diálogo energético cobre uma vasta gama de tópicos: “infraestruturas, energias renováveis, eficiência energética, e, numa perspetiva de longo prazo, o debate sobre o possível aprovisionamento de gás natural, utilizando o Mar Cáspio como corredor de trânsito” (FRIDE, 2011, p.15).

O corredor meridional proposto consiste em dois projetos. A peça central é Nabucco, que visa ligar Erzerum, na Turquia, a Baumgarten an der March, na Áustria, tendo sido projetado para transportar “até 31 biliões de metros cúbicos (bcm) de gás natural anualmente, a partir de 2014-16 para a Europa Central” (CLANCY, 2010, §39º). Nabucco cobrirá “aproximadamente 5% da procura de gás europeia” (LIVANIOS, 2012, p.5). O projeto Nabucco representa uma oportunidade para a União Europeia diversificar as suas fontes de gás natural e diminuir a sua dependência face às importações de gás natural russo (ROWLEY, 2009, §1º). O segundo projeto consiste no Interconetor de Gás Turquia-Grécia-Itália, que abastece, atualmente, 0.5 bcm por ano à Grécia, mas será expandido com o objetivo de fornecer 3.5 bcm à Grécia, e 8 bcm à Itália, em 2014 (WINROW, 2009).

De entre os pontos a sublinhar na política da União Europeia para uma nova parceria face à Ásia Central, é de destacar a questão da estabilidade e da segurança. Apesar de ser uma iniciativa conjunta da União Europeia, a mesma é fruto de esforços conduzidos, essencialmente, pela Alemanha. A Alemanha foi o primeiro país europeu a reconhecer a independência do Cazaquistão, Quirguistão, Tajiquistão, Turquemenistão e Uzbequistão, e, logo em 1992, enviou várias missões diplomáticas para a região (ROUSSEAU, 2012, §1º). Atualmente, “a Alemanha tem vindo a demonstrar um interesse crescente em forjar relações mais estreitas, quer ao nível político, quer económico, com estas cinco Repúblicas centro-asiáticas” (ROUSSEAU, 2012, §1º).

Apesar de a nova estratégia da União Europeia face à Ásia Central se basear numa maior cooperação e envolvimento na região, na prática, esta produziu (ainda) poucos efeitos concretos no domínio da democracia, Estado de Direito, boa governança e direitos humanos (AUBERT, 2012). Tal fragilidade tem sido ilustrada pela “incapacidade de a União Europeia alcançar qualquer progresso em matéria de direitos humanos no Uzbequistão”, apesar das sanções que impôs no país após a repressão governamental em Andijan, em 2005 (CORNELL, 2007, p.19). Também no Turquemenistão, a União Europeia tem sido, até ao presente, incapaz de melhorar a situação catastrófica que ameaça os direitos humanos. No que concerne a possíveis ‘sanções’ pelo não-cumprimento das exigências/requerimentos da União Europeia na região, resta a Bruxelas pouco mais a fazer além da possibilidade de reduzir a sua contribuição financeira para a região. Contudo, “a existência de importantes recursos energéticos nos países mais autoritários da região gera receitas elevadas”, acabando por “limitar o impacto de tais sanções” (AUBERT, 2012, p.13).

Especialistas como Raquel Freire (2012), sublinham que a existência de “numerosas críticas à forma como a União Europeia se tem envolvido [na Ásia Central]”, sendo que o que deveria ser, supostamente, um sistema de “corresponsabilidade” nas relações com a região, tem revelado um pendor relativamente “impositivo”, por parte da União Europeia. Com efeito, Freire (2012) tem, algumas dúvidas sobre se, de facto, a União Europeia possui uma “estratégia”, uma vez que no seu entendimento, não existe “uma politica bem delineada” face à Ásia Central. Também para Gorkem Atsungur (2012), em bom rigor, não se trata de uma estratégia, mas de “uma política de encontros regulares”, já que “é muito difícil afirmar que existe um interesse europeu, porque a própria União Europeia é uma entidade muito dividida”.

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