O CONTROLE DA CRIMINALIDADE EM OUTROS PAÍSES
A discussão sobre o problema da polícia no Brasil é importante por destacar as imensas dificuldades que enfrentamos no que diz respeito a uma das organizações do sistema de Justiça Criminal. Nada foi dito a respeito da legislação penal, do código processual, do papel do Ministério Público, dos juízes ou das prisões, que são a ponta do sistema. Especialistas em cada um destes subsistemas certamente destacarão as enormes contradições, paradoxos e dilemas enfrentados.
De qualquer maneira, não obstante as prementes necessidades de nosso sistema de Justiça Criminal, é importante ressaltar que o controle da criminalidade não é relacionado exclusivamente a ele. Vários programas bem-sucedidos de controle da criminalidade podem estar fora do controle das organizações que compõem o sistema. Recentemente, o general Alberto Cardoso, que vem se destacando como um dos principais conselheiros do governo federal para assuntos de segurança pública, analisou a situação do tráfico de drogas no Rio, qualificando-o como um “problema de segurança nacional”. O crime organizado estaria ameaçando a soberania nacional, criando verdadeiros estados paralelos em importantes estados da federação. Descreveu uma realidade que muitos pesquisadores sobre o tema repetem há muitos anos, e que moradores de localidades dominadas pelo tráfico conhecem muito bem: os traficantes, aproveitando-se do vácuo de poder público em determinadas áreas do território nacional, criaram núcleos paralelos de poder, imiscuindo-se até mesmo nas formas tradicionais de exercício de poder.
A polêmica ficou por conta do atual governador do Rio de Janeiro, que sustentou que ali não se produzem armas, tampouco drogas. Dentro dos limites de atuação de seu secretário de Segurança, tudo estaria sendo feito: as apreensões de armas e drogas cresceram significativamente durante sua gestão. Logo, o problema é do governo federal que não dá conta de suas tarefas. E assim, entre trocas de acusações e balas perdidas, o tráfico de drogas carioca continua a florescer esplendorosamente.
Aparentemente, ambos parecem acreditar na eficácia de uma solução exclusivamente policial para o problema do tráfico de drogas. Este é o cerne da Deterrence Theory em criminologia. A teoria da dissuasão credita às organizações do sistema de Justiça Criminal a maior parcela no controle da criminalidade: se tivermos uma polícia preparada e eficiente, uma legislação adequada e um complexo de prisões com vagas suficientes para receber os delinqüentes, provavelmente as taxas de criminalidade cairão. Este quadro ideal parece uma utopia no caso brasileiro, onde a ação da polícia e do Judiciário parece não afetar o comportamento das taxas de criminalidade, como indicam algumas observações empíricas (Coelho, 1988): em São Paulo, entre 1981 e 1984 a polícia deixou de investigar 89% das ocorrências de roubo, 81% de estupro e 29% de homicídio (em contraste com a média americana de 12%). Os tribunais liberaram, entre 1976 e 1984, 54% dos denunciados por homicídio, 74% por estupro e 47% por roubo. Dos condenados saídos da prisão em 1982, apenas 12% haviam cumprido suas penas e 55% foram beneficiados por sursis (Coelho, 1988). Mesmo nos Estados Unidos, o efeito dissuasório da polícia e da Justiça tem sido posto em questão. Entre 1975 e 1989, a população prisional e a média do tempo das penas triplicaram sem que isto tenha representado um decréscimo significativo nas taxas de crime violento (Reiss et alii, 1993). De cada 1.000 arrombamentos detectados pelo Survey de vitimização, 390 casos são reportados à polícia, que consegue prender 40 pessoas, das quais serão condenadas 13 e apenas dez efetivamente cumprirão pena. Além disso, o tempo médio decorrido entre o delito e a prisão é de cinco meses. No Brasil, em 1988, calculava-se que, apenas para o julgamento dos processos existentes em Nova Iguaçu, a demora seria de 25 anos!
Do ponto de vista da atuação policial, o quadro é igualmente desalentador. Não existem evidências de que quanto maior o número de policiais, menor o número de crimes. Tais fundamentos para esta afirmação provêm de dois tipos de estudos: o que ocorre durante a greve de policiais e; correlações entre número de policiais e taxas de crimes. Um estudo sobre as greves ocorridas em Helsinque em 1944, e sobre a ocupação de Copenhagen pelos nazistas, quando houve também uma drástica redução do número de policiais, mostra que há um incremento em crimes contra a propriedade (roubo e furto), o que não deixa de ser uma demonstração da importância da polícia. Entretanto, estes estudos não foram controlados por outras localidades. No caso de Belo Horizonte, onde recentemente houve uma rápida greve, quase nenhuma alteração foi registrada nas taxas nesse período. Um segundo estudo, menos conclusivo ainda, abrangendo 56 cidades com mais de 250 mil habitantes em 49 estados americanos mostrou que a variância explicada nas taxas de criminalidade em relação ao número de policiais era muito pequena.
O Canadá, por exemplo, tem uma taxa de um policial para 353 habitantes e um número reduzido de 5,9 homicídios por 100 mil habitantes. Já a China tem um policial para 1.382 habitantes, e no entanto registra um número muito menor de homicídios (dois por 100 mil habitantes). No próprio Estado de Minas Gerais, existem regiões, como o Norte, com um número muito reduzido de policiais militares por habitantes (um policial por 1.500 habitantes), mas com baixas taxas de crimes violentos (12,8 por 100 mil habitantes), e outras como a Região Metropolitana de Belo Horizonte, com um padrão mais elevado de policiais (um policial por 700 habitantes) e um número igualmente elevado de crimes violentos (24 por 100 mil). Os Estados Unidos têm uma das mais altas taxas de população prisional (em 1990, para cada 100 mil habitantes, 426 estavam atrás das grades), o que equivale a quase dez vezes o número dos países nórdicos. Mas também uma das mais altas taxas de criminalidade violenta. Mais policiais e aumento da população prisional não diminuem o número de crimes, embora tenham um efeito importante na diminuição da taxa de medo da população — o que já é muito importante.
A introdução de penas mais severas pode, paradoxalmente, torná-las menos freqüentemente aplicáveis. Estados americanos que adotaram severas sanções para o porte de armas verificam que, após algum tempo, os policiais tendiam a aplicá-las em número muito menor. Estudos sobre a pena de morte não identificaram nenhum efeito sobre as taxas de criminalidade (Walker, 1985). A questão é que a dissuasão relaciona-se não ao grau de repressão, mas a um incremento nos custos do crime, além de um incentivo benéfico para o não-crime. Parte dessa atuação exigiria uma atuação mais proativa da polícia: crimes violentos não são fenômenos aleatoriamente distribuídos, mas geograficamente concentrados, o que pode ajudar a polícia a antecipar-se aos criminosos, ao invés de apenas reagir. A Justiça brasileira, por sua vez, encontra-se sobrecarregada de processos envolvendo pequenos delitos que terminam por emperrar sua atuação.
Mas, o que fazer diante de tais limitações? Existe um influente estudo realizado recentemente nos Estados Unidos pela Rand Corporation que nos conduz a uma perspectiva heterodoxa em relação ao problema (Rydell e Everingham, 1995). Atualmente, nos EUA, o problema do consumo de cocaína atinge cerca de sete milhões de americanos. Em meados da década de 80, os números envolviam nove milhões de pessoas. O declínio no número de consumidores parece sugerir a eficácia dos programas adotados pelo governo de controle da oferta de drogas. Basicamente, estes programas consistiram em: controle em países produtores, através da erradicação de plantações e destruição de laboratórios de refino da pasta de coca; interdição através do confisco de drogas e propriedades nas fronteiras pela guarda costeira, Serviço de Imigração e Exército; e repressão doméstica, através da apreensão e confisco de drogas e propriedades por agentes federais, estaduais e locais. Juntos, estes programas utilizam 93% do orçamento destinado ao controle da cocaína, sendo a repressão doméstica a que consome mais recursos (73%). Os 7% restantes destinam-se a programas de controle através do consumo, especialmente no tratamento de viciados. O montante de recursos destinados a todos os quatro programas nos EUA é de 13 bilhões de dólares por ano.
Uma análise mais fina desses números, entretanto, mostra outras facetas interessantes do problema. O declínio observado no número de pessoas que utilizavam cocaína deu-se principalmente entre os usuários leves, isto é, aqueles que consumiam menos de uma grama por semana. Isto porque programas de controle da oferta de drogas através da repressão têm efeito principalmente sobre o preço da cocaína, o que termina afastando apenas os usuários “leves”. Usuários “pesados” sempre estarão dispostos a consumir, sejam quais forem os riscos envolvidos ou o preço da droga. Para usuários pesados, os melhores resultados são obtidos através do tratamento, não porque isto vá curá-los. Quem lida com o problema sabe que o índice de reincidência é muito alto. Apenas 13% dos viciados, segundo algumas estimativas, abandonam o vício por um largo período de tempo. Ocorre que, durante o período de tratamento, este tipo de usuário não está consumindo.
Se analisada a relação custo-benefício de cada um desses programas, as diferenças são impressionantes, conforme vemos na Tabela 1.
Para diminuir em 1% o consumo anual de cocaína nos EUA são necessários 783 milhões de dólares gastos em controle nos países produtores, 366 milhões na interdição em fronteiras, 246 milhões em repressão doméstica e 34 milhões em tratamento! São números bastante eloqüentes e que convidam à reflexão.
A novidade em estudos deste tipo está em não tratar o problema das drogas do ângulo exclusivo do tráfico, mas do consumo também. Ambos sustentam-se mutuamente. Já é tempo de deixarmos de lado formulações de programas de controle da criminalidade assentadas em oposições falsas, como repressão versusassistencialismo social. Ao lado de uma estratégia repressiva mais eficiente, pode-se pensar em solapar o tráfico também na base de recrutamento de delinqüentes, realizado amplamente entre as camadas mais desfavorecidas. Esta estratégia composta de controle, aliás, é familiar aos traficantes de favelas cariocas. Sua inserção nas comunidades se dá não através do uso exclusivo da força, mas da legitimação através do assistencialismo comunitário. O tratamento dos viciados, conforme foi discutido anteriormente, pode ser uma forma eficaz. Muitas vezes, a eficácia dos resultados está justamente em combinarem-se programas distintos de controle da droga, tanto na oferta como do consumo.
A mesma tendência é detectada em outro estudo realizado pela Rand Corporation, quando se analisou o impacto de diferentes estratégias para prevenção de crimes através de programas de intervenção comparadas à introdução de uma legislação dura. Os programas de intervenção incluíam:
– visitas a lares por assistentes sociais logo após o nascimento das crianças até os seis anos de vida;
– treinamento e terapia para famílias com crianças que demonstrassem comportamento agressivo na escola, ou estavam em vias de ser expulsas dela;
– quatro anos de incentivo monetário para induzir garotos carentes a se graduarem;
– monitoramento e supervisão de jovens secundaristas que tivessem demonstrado comportamento delinqüente.
O impacto destes programas é comparável ao da lei dos Three Strikes12 sobre as taxas de crime na Califórnia. Os resultados da relação custo/benefício de cada uma destas estratégias são exibidos na Tabela 2.
Constata-se que a estratégia de maior impacto é a legislação dura adotada na Califórnia, que foi capaz de reduzir o crime em 21,4%. Em contrapartida, seu custo é extremamente alto, pois envolve a construção de prisões e a manutenção de pessoal especializado. Para reduzir em 1% o número de crimes graves, gasta-se 258 milhões de dólares e previne-se cerca de 61 crimes graves. Dois outros programas apresentam uma melhor relação custo/benefício: os de treinamento de pais e de incentivo à graduação. Embora tenham um impacto menor na redução das taxas (6,6% e 15,5%, respectivamente), são muito mais baratos. O custo para reduzir em 1% o total de crimes é da ordem de 55 milhões de dólares para o treinamento de pais e 37 milhões para o incentivo a graduação. Se analisado o número de crimes prevenidos por cada milhão de dólares, as diferenças são ainda mais favoráveis aos programas de intervenção social: o treinamento previne 158 crimes e o incentivo 258 crimes por milhão de dólares. Não se trata de optar por programas sociais versus programas repressivos, mas simplesmente ressaltar a possibilidade de se fazer uma combinação ótima de estratégias de intervenção entre crianças e adolescentes. A legislação tem um bom impacto na redução de taxas de crimes (21,4%) ao custo de 5.520 bilhões de dólares. Com um pequeno acréscimo de 568 milhões de dólares, pode-se obter uma redução de 36,9% nas taxas.
A Holanda oferece outro exemplo de uma política de segurança bem-sucedida, que se utiliza de abordagens não convencionais sobre o crime, incluindo uma reformulação de natureza conceitual (Dijk, 1997). Até meados dos anos 60, a sociedade holandesa era relativamente bem integrada e com baixas taxas de criminalidade. A partir daí, e com razões que têm a ver com o aumento da riqueza e com processos de modernização e urbanização, assiste-se a um incremento das taxas de crimes contra a propriedade.
O governo holandês apresenta uma política de controle da criminalidade com três objetivos práticos: prevenção do crime através de projetos ambientais; fortalecimento da vigilância em zonas de alto risco; e melhor integração dos jovens através da escola e de um programa de integração ao mercado de trabalho. Foram destinados 30 milhões de dólares para o programa neste primeiro ano, sendo 10% destinados à sua avaliação. A base cognitiva desta política era a “prevenção situacional do crime” (Clarke, 1997). A idéia não é reformar indivíduos, o que é extremamente difícil, mas dificultar as condições de ocorrência de crimes. Isto é feito mediante a contratação de desempregados para atuar como guardas civis uniformizados, mas sem autoridade policial. Além disso, existe uma Plataforma Nacional de Controle do Crime que analisa tendências da criminalidade a cada ano e define prioridades e estratégias de ação para cada tipo de crime.
Em relação ao roubo à mão armada, por exemplo, conseguiu-se uma significativa redução, tornando os alvos deste tipo de ação mais difíceis. Os comerciantes foram orientados a deixar pouco dinheiro em caixa, a utilizar alarmes e outros obstáculos à ação criminosa, ou a instalar câmaras de vídeo e coisas assim. O que distingue a “prevenção situacional do crime” é que ela busca articular esforços da sociedade e do governo no sentido de controlar a incidência de tipos específicos de crime através da manipulação de fatores tais como a disponibilidade de alvos, o incremento da vigilância e a motivação dos agressores (Felson, 1994). Trata-se de política que não abdica da necessidade de termos um sistema de Justiça Criminal eficiente e justo, mas que reconhece as limitações dele no controle da criminalidade.
Infelizmente, ainda não dispomos de análises mais conseqüentes a amparar a formulação de programas de controle da criminalidade. Nossas autoridades ainda acreditam que bom senso, boas intenções e intuição sejam suficientes para a formulação de políticas de segurança. A dura realidade de nossos dias parece contrariar cada vez mais esta percepção.
Revista Sociedade Militar – Extrato de Políticas públicas de segurança e a questão policial – Cláudio C. Beato Filho – Professor do Departamento de Sociologia e Antropologia da UFMG – Texto completo em: https://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-88391999000400003
Deixe um comentário