Um RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO que acabou gerando um acordão no Supremo Tribunal Federal pode ter enterrado a pretensão de milhares de militares de recuperar judicialmente, pelo menos no que diz respeito ao adicional de disponibilidade militar, com base no princípio da isonomia, recursos perdidos por conta da sanção da Lei 13.954 de 2019.
A lei foi uma das mais polêmicas sancionadas nos últimos anos e no quesito insatisfação é comparável à fatídica MP 2215 de 2001, conhecida até hoje como a MP DO MAL por ter cassado diversos direitos dos militares. Pra piorar a coisa, a lei 13.954 de 2019 tem gerado insatisfação também em policiais militares, bombeiros e seus pensionistas em vários estados da federação.
Especialista em direito militar, ouvido pela revista, declarou que é um momento em que todos os operadores do direito envolvidos em processos que contestam itens da lei devem se esmerar ao máximo para que, caso a demanda chegue ao STF, não vejamos, uma a uma, enterradas todas pretensões de recuperação de prejuízos por meio da justiça. A publicação por meio desse artigo, da decisão de Luiz Fux, que deve ser lida por todos os advogados e militares interessados no assunto, atende a uma recomendação do advogado ouvido pela revista Sociedade Militar.
Forças Armadas
Um dos itens da lei 13.954 que mais indigna militares das Forças Armadas é o fato de conceder percentuais de adicional de disponibilidade diferentes para cada posto ou graduação. Militares e seus representantes na justiça alegam que a disponibilidade permanente é uma condição igual para todos os militares e que justamente por isso o percentual devido deveria ser igual para todos. A situação gerou tanta indignação que – pelas contas da Advocacia Geral da União – já há pelo menos 1.000 (mil) ações ajuizadas sobre a matéria.
No Supremo Tribunal Federal há pelo menos 50 recursos pleiteando correções salariais sobre esse tema.
Uma decisão política
Em sua análise sobre a questão o Ministro Luiz Fux a princípio reconheceu a repercussão geral do assunto, mas logo deixou claro que ao Supremo Tribunal Federal está vedado a concessão por decisão judicial de reajuste salarial para qualquer categoria. A seguir o ministro disse que na sua opinião a concessão por meio da Lei 13.954 de 2019 de adicionais diferentes, maiores para quem está no topo e menores para quem está na base, se tratou de uma DECISÃO POLÍTICA do PODER EXECUTIVO e que, portanto, não há o que fazer pelos militares que demandam reparação.
“… A opção pela adoção de valores variáveis a depender do cargo ocupado representa escolha essencialmente política… “.
Fux citou decisão antiga da corte, que estabeleceu, no caso da GCET, que militares em postos e graduações diferentes podem receber adicionais ou gratificações diferenciados em razão da hierarquia militar.
“O cálculo da Gratificação de Condição Especial de Trabalho (GCET), prevista na Lei nº 9.442/97, com base em índices diferenciados em razão da hierarquia da carreira militar, não ofende o princípio da isonomia…”
MANIFESTAÇÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto por DENILSON ACARI SIQUEIRA, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela 3ª Turma Recursal do Juizado Especial Federal da Seção Judiciária de Santa Catarina, que assentou:
(…)
O Adicional de Compensação por Disponibilidade Militar, embora implique aumento de remuneração para a maioria dos militares, não tem natureza de reajuste geral de vencimentos, pois a Lei n. 13.954/2019 trata da reestruturação da carreira militar.
O pagamento diferenciado do adicional, escalonado de acordo com o posto ou graduação, não ofende o princípio da isonomia, pois está amparado no art. 142 da Constituição Federal que determina a organização das Forças Armadas com base na hierarquia.
Além disso, o art. 37, X, da Constituição Federal não se aplica mais aos militares desde a edição da EC 18/98, que deu nova redação ao art. 142, § 3º, inciso VIII, da CF/1988. (…)
(…)
Por fim, ainda que fosse possível a aplicação do princípio da isonomia aos militares, a Súmula 339 do STF impede a majoração dos vencimentos dos servidores públicos por decisão judicial com base no referido princípio constitucional. (Doc. 9, p. 6 e 9)
Não foram opostos embargos de declaração.
Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 5º, caput, e 37, X, da Constituição Federal (Doc. 13). Em relação à repercussão geral, alega que a questão ultrapassa o interesse subjetivo das partes alcançando relevância do ponto de vista econômico, social e jurídico. Aduz que a matéria discutida afeta interesse de uma categoria inteira, posto que a lei questionada criou adicional para todos os militares das Forças Armadas, o que tem motivado a propositura de diversas ações em todo o território nacional.
Quanto ao mérito, argumenta que o escalonamento do Adicional de Disponibilidade absolutamente não representa manifestação do princípio da isonomia (…) Primeiramente, porque não há desigualdade a ser compensada com referido adicional, vez que seu fato gerador é simplesmente a completa e exclusiva dedicação à Força Armada de vinculação. Ao final, afirma que a dedicação exclusiva e a completa disponibilidade são características comuns a todos os militares, logo se um General de Exército faz jus ao recebimento de 41% do soldo pela sua disponibilidade, igualmente o faz qualquer outro militar.
Assevera que a Súmula Vinculante 37 não seria aplicável ao caso por pelo menos dois motivos: a um, não se está estendendo vantagens concedidas a determinados cargos para outros com atribuição semelhante, mas tão-somente reconhecendo o direito dos militares (mesma categoria) que possuem os mesmos requisitos objetivos receberem a mesma porcentagem de adicional de disponibilidade, tal qual é em todos os outros adicionais e gratificações militares; a dois, existe Lei que cria o adicional de disponibilidade para todos os militares, recaindo a interpretação exclusivamente sobre a constitucionalidade de referido adicional ser definido de forma escalonada entre os postos e graduações.
Aduz que o escalonamento do Adicional questionado contraria diretamente texto constitucional, principalmente por se tratar de verdadeira revisão geral, a qual, por força do artigo 37, X, da Constituição da República de 1988, deveria ser linear.
Em contrarrazões, a União postula o não conhecimento do recurso extraordinário por ausência de repercussão geral e por entender que a matéria é de cunho infraconstitucional. Caso conhecido, requer a manutenção do acórdão recorrido (Doc. 15). Sustenta, em síntese, que não há qualquer violação ao princípio da isonomia por ser o adicional calculado com base no grau hierárquico de cada militar, uma vez que a legislação, no caso, restringiu-se a dar tratamento igual aos iguais e desigual aos desiguais, posto que, uma vez determinada a carreira e o posto, todos que ali se incluíam ficavam sujeitos às mesmas regras.
O Presidente da Turma Recursal de origem negou seguimento ao recurso extraordinário por entender que a ofensa à Constituição, caso existente, seria indireta (Doc. 17), o que ensejou a interposição deste agravo, com fundamento no artigo 1.042 do Código de Processo Civil (Doc. 21).
É o relatório. Passo a me manifestar.
Ab initio, ressalto que foram devidamente observados os requisitos de admissibilidade do presente recurso extraordinário. A matéria constitucional está devidamente prequestionada e a solução da controvérsia prescinde de interpretação da legislação ordinária e de revolvimento do conjunto fático-probatório. Assim, afasto o óbice apontado pela decisão ora agravada e passo, desde logo, ao exame do recurso extraordinário.
Cumpre delimitar a questão controvertida nos autos, qual seja: possibilidade de concessão do Adicional de Compensação por Disponibilidade Militar no percentual máximo previsto na Lei 13.954/2019 a todos os integrantes das Forças Armadas, com fundamento no princípio da isonomia.
A matéria aqui suscitada possui densidade constitucional suficiente para o reconhecimento da existência de repercussão geral, competindo a esta Suprema Corte definir se a previsão de pagamento do Adicional de Compensação por Disponibilidade Militar escalonado por postos e graduação afrontaria o princípio da isonomia e se seria possível ao Poder Judiciário determinar a aplicação do maior percentual previsto na Lei 13.954/2019 a todos os integrantes das Forças Armadas.
Demais disso, a temática revela potencial impacto em outros casos, tendo em vista a multiplicidade de feitos na origem que versam sobre a mesma discussão jurídica retratada. Segundo informa a parte recorrente, o Brasil conta com mais de 330 mil militares da ativa (Doc. 21, p. 6), sem considerar os da reserva remunerada, além de a pretensão acarretar um aumento no referido adicional para 41%, indistintamente. Ressalte-se que a Advocacia-Geral da União considera haver pelo menos 1.000 (mil) ações já ajuizadas sobre a matéria. Nesta Corte, existem atualmente cerca de 50 (cinquenta) recursos com o mesmo objeto para análise preliminar desta Presidência (artigo 13, V, c e d, do RISTF).
No que concerne ao mérito, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que não cabe ao Poder Judiciário aumentar vencimentos ou estender vantagens a servidores públicos civis e militares com fundamento no princípio da isonomia. Essa orientação está consolidada na Súmula Vinculante 37, in verbis: Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia.
Esse entendimento foi também assentado pelo Plenário desta Corte no julgamento de mérito do Recurso Extraordinário 592.317, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 10/11/2014 (Tema 315 da Repercussão Geral), em acórdão assim ementado:
Recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida. Administrativo. Servidor Público. Extensão de gratificação com fundamento no princípio da Isonomia. Vedação. Enunciado 339 da Súmula desta Corte. Recurso extraordinário provido.
A esse respeito, assim se pronunciou a Turma Recursal, conforme consta do voto condutor do acórdão recorrido:
(…) a sentença merece confirmação pelos próprios fundamentos, nos termos do art. 46 da Lei nº 9.099/95, combinado com o art. 1º da Lei nº 10.259/2001, salientando:
(…)
O adicional de compensação por disponibilidade militar foi introduzido no ordenamento jurídico pela Lei 13.954/2019, que promoveu alterações na legislação militar, reestruturando a carreira e dispondo sobre o Sistema de Proteção Social dos Militares, bem como revogando dispositivos e anexos da MP 2.215/2000.
Dispõe o art. 8º da Lei 13.954/2019:
Art. 8º É criado o adicional de compensação por disponibilidade militar, que consiste na parcela remuneratória mensal devida ao militar em razão da disponibilidade permanente e da dedicação exclusiva, nos termos estabelecidos em regulamento.
(…)
- 2º Os percentuais de adicional de compensação por disponibilidade militar inerentes a cada posto ou graduação, definidos no Anexo II a esta Lei, não são cumulativos e somente produzirão efeitos financeiros a partir da data nele indicada.
(…)
A criação do Adicional de Compensação por Disponibilidade Militar, na forma trazida pela Lei n.º 13.954/2019, não pode ser interpretada como revisão remuneratória geral, como aventado na inicial.
(…)
A previsão de percentuais escalonados para o pagamento do adicional de compensação por disponibilidade militar, conforme posto ou graduação do militar, não constitui justificativa juridicamente hábil a motivar a interferência do Poder Judiciário na criação de hipótese nova, qual seja, a majoração dos vencimentos da carreira dos servidores militares, mediante a extensão do percentual máximo previsto na norma a todos os militares. A opção pela adoção de valores variáveis a depender do cargo ocupado representa escolha essencialmente política, baseada nas características próprias da carreira, tarefas desempenhadas, grau de responsabilidade, entre outros, que somente cabe aos Poderes Executivo (que detém a iniciativa de lei) e Legislativo analisarem.
Cumpre esclarecer que, sendo as Forças Armadas constitucionalmente estruturadas sobre os pilares da hierarquia e da disciplina, a diferenciação de percentuais para pagamento da vantagem em discussão não ofende o princípio da isonomia, senão a aplica com a consideração basilar dos dois princípios referidos.
A diferenciação entre os percentuais para graduações e postos diferentes é condizente com a estrutura hierarquizada de reconhecimento de antiguidade e mérito das Forças Armadas (art. 2º, Lei n. 6.880/1980).
Questão semelhante já foi objeto de análise pelos Tribunais Superiores quando da edição da Lei n. 9.442/97, que criou a Gratificação de Condição Especial de Trabalho para os militares. Assentou-se na jurisprudência que a diferenciação de valores devidos com base na posição hierárquica do servidor militar não ofende o princípio da isonomia. (…) (Doc. 9, p. 3-4, grifei)
Assim, o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal (Súmula Vinculante 37) ao considerar improcedente o pedido de aplicação do adicional de compensação por disponibilidade militar no percentual máximo previsto no Anexo II da Lei 13.954/2019 (41%), independente do posto ou graduação do militar, com fundamento na isonomia.
Ademais, esta Corte tem reafirmado, por diversas vezes, não competir ao Poder Judiciário aumentar ou estender vantagens não previstas em lei, com base no princípio isonômico, na esteira do Tema 315 da Repercussão Geral e da Súmula Vinculante 37, como se observa dos julgados abaixo colacionados:
Recurso Extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo e Trabalhista. Servidores celetistas. Extensão de vantagens concedidas a empregados de pessoas jurídicas e carreiras diversas. Isonomia. 3. Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia. Tema 315 da sistemática da repercussão geral e Súmula Vinculante 37. 4. Reconhecimento da repercussão geral da questão constitucional, com reafirmação da jurisprudência da Corte, para assentar a seguinte tese: A extensão, pelo Poder Judiciário, das verbas e vantagens concedidas pelo Conselho de Reitores das Universidades do Estado de São Paulo (Cruesp) aos empregados das instituições de ensino autônomas vinculadas às universidades estaduais paulistas contraria o disposto na Súmula Vinculante 37. 5. Recurso provido para julgar improcedente o pedido autoral. (ARE 1.057.577-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 8/4/2019, Tema 1.027 da Repercussão Geral)
Recurso extraordinário com agravo. Constitucional e Administrativo. Instituição de Vantagem Pecuniária Individual (VPI). Lei nº 10.698/03. Direito ao reajuste de 13,23%. Orientação de ausência de repercussão geral firmada no julgamento do ARE nº 800.721-RG/PE (Tema nº 719).
Exame do mérito da controvérsia em sede de reclamação. Súmula Vinculante nº 37 do Supremo Tribunal Federal. Revisão do Tema nº 719. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência consolidada no STF. Concessão de reajuste pelo Poder Judiciário com base no princípio de isonomia. Impossibilidade. (ARE 1.208.032-RG, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 26/9/2019, Tema 1.061 da Repercussão Geral)
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REAJUSTE DE 24% PARA OS SERVIDORES DO JUDICIÁRIO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. LEI Nº 1.206/1987. ISONOMIA. REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA.
- Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia. Súmula 339/STF e Súmula Vinculante 37.
- Reconhecimento da repercussão geral da questão constitucional, com reafirmação da jurisprudência da Corte, para assentar a seguinte tese: Não é devida a extensão, por via judicial, do reajuste concedido pela Lei nº 1.206/1987 aos servidores do Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro, dispensando-se a devolução das verbas recebidas até 01º.09.2016 (data da conclusão deste julgamento).
- Recurso conhecido e provido. (ARE 909.437-RG, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, DJe de 11/10/2016, Tema 915 da Repercussão Geral)
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. DIFERENÇAS SALARIAIS ENTRE OS CARGOS DE TÉCNICO DE NÍVEL SUPERIOR E DE ANALISTA JUDICIÁRIO ÁREA FIM DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. PERÍODO ANTERIOR AO ADVENTO DA LEI ESTADUAL 4.834/2016. EQUIPARAÇÃO DE VENCIMENTOS DE SERVIDORES PÚBLICOS PELO PODER JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA VINCULANTE 37. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. ENTENDIMENTO CONSOLIDADO NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. (ARE 1.278.713-RG, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 25/2/2021, Tema 1.126 da Repercussão Geral)
De igual modo, o acórdão recorrido não se distancia do entendimento do Supremo Tribunal Federal no que se refere à legitimidade de percentuais distintos para vantagens remuneratórias, com fundamento na organização hierárquica das Forças Armadas. Com efeito, em caso semelhante, referente à Gratificação de Condição Especial de Trabalho (GCET), prevista na Lei 9.442/1997 e paga a todos os ocupantes de cargo militar, esta Corte considerou não ofensiva à isonomia a fixação de índices diferenciados em razão da hierarquia própria da carreira militar. Nesse sentido, colaciono os seguintes julgados:
Agravo regimental no agravo de instrumento. Militar. Gratificação de Condição Especial de Trabalho (GCET). Lei nº 9.442/97. Princípio da isonomia. Violação. Ausência. Precedentes. 1. O cálculo da Gratificação de Condição Especial de Trabalho (GCET), prevista na Lei nº 9.442/97, com base em índices diferenciados em razão da hierarquia da carreira militar, não ofende o princípio da isonomia. 2. Agravo regimental não provido. (AI 640.915-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 3/10/2011)
SERVIDOR PÚBLICO MILITAR. GRATIFICAÇÃO DE CONDIÇÃO ESPECIAL DE TRABALHO (GCET). LEI 9.442/1997. PRINCÍPIO DA ISONOMIA. AUSÊNCIA DE OFENSA. A Gratificação de Condição Especial de Trabalho – GCET, conforme estabelecida pela Lei 9.442/1997, pode levar em conta índices diferenciados de cálculo conforme a hierarquia militar, sem que, com isso, seja ofendido o princípio da isonomia. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 452.336-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJ de 26/5/2006)
Servidor Público Militar Federal: Gratificação de Condição Especial de Trabalho (GCET) instituída pela L. 9.442/97: assente o entendimento do STF no sentido de que o cálculo da gratificação, com base na hierarquia, não contraria o princípio da isonomia: precedentes. (AI 508.635-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ de 18/3/2005)
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO MILITAR FEDERAL. GRATIFICAÇÃO DE CONDIÇÃO ESPECIAL DE TRABALHO – GCET (LEI 9.442/97). 1. Legitimidade da hierarquia castrense como critério de cálculo da gratificação, pois não contraria o princípio da isonomia. 2. Acórdão recorrido que não se distanciou da diretriz contida na Súmula STF nº 339. 3. Precedente da Turma. 4. Recurso extraordinário conhecido e improvido. (RE 403.554, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJ de 5/3/2004)
É certo que a vexata quaestio veicula tema constitucional (princípio da isonomia e Súmula Vinculante 37) que transcende os limites subjetivos da causa, especialmente em razão da multiplicidade de feitos a versarem idêntica controvérsia. Não se pode olvidar, outrossim, a relevância jurídica da matéria, haja vista a disciplina constitucional sobre a exigência de reserva legal para o aumento de remuneração de servidores públicos, cujo entendimento já se encontra consolidado nesta Corte.
Desse modo, considerando a necessidade de se atribuir racionalidade ao sistema de precedentes qualificados, assegurar o relevante papel deste Supremo Tribunal como Corte Constitucional, garantir segurança jurídica aos jurisdicionados e prevenir tanto o recebimento de novos recursos extraordinários como a prolação desnecessária de múltiplas decisões sobre idêntica controvérsia, entendo necessária a reafirmação da jurisprudência dominante desta Corte mediante submissão à sistemática da repercussão geral.
Destarte, para os fins da repercussão geral, proponho a seguinte tese:
Contraria o disposto na Súmula Vinculante 37 a extensão, pelo Poder Judiciário e com fundamento no princípio da isonomia, do percentual máximo previsto para o Adicional de Compensação por Disponibilidade Militar, previsto na Lei 13.954/2019, a todos os integrantes das Forças Armadas.
Ex positis, nos termos nos termos dos artigos 323 e 323-A do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, manifesto-me pela EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL da questão constitucional suscitada e pela REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE, fixando-se a tese supramencionada.
Por fim, nos termos da fundamentação acima exposta, CONHEÇO do AGRAVO e DESPROVEJO o RECURSO EXTRAORDINÁRIO e CONDENO a parte sucumbente nesta instância recursal ao pagamento de honorários advocatícios majorados ao máximo legal (artigo 85, § 11, do CPC/2015), ficando suspensa sua exigibilidade, nos termos do artigo 98, § 3º, do Código de Processo Civil.
Submeto a matéria à apreciação dos demais Ministros da Suprema Corte. Brasília, 24 de setembro de 2021. Ministro LUIZ FUX
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