Organizações regionais na Ásia Central: quão eficazes?
Organização de Cooperação Económica
A Organização de Cooperação Económica foi criada pelo Paquistão, Irão e e Turquia, em 1985, com o objetivo de promover a cooperação económica, tecnológica e cultural entre os Estados membros (ECO Trade & Development Bank, 2010). Depois da queda da União Soviética, o Azerbaijão, o Afeganistão e as cinco Repúblicas centro-asiáticas aderiram a esta (ECO Trade & Development Bank, 2010). A Organização de Cooperação Económica é dotada de uma coesão cultural, na medida em que une todos os países islâmicos não-árabes da Ásia Central e Ocidental (Pomfret, 1997). Ora, a questão da identidade e da valorização que os Estados dela fazem é, como explicámos, importante, para a análise hermenêutica.
Entre os principais objetivos da organização, contam-se “o desenvolvimento económico sustentável dos Estados membros; a eliminação progressiva das barreiras ao comércio e a promoção do comércio intra-regional; o reforço do papel da organização no crescimento do comércio mundial; o avanço da cooperação regional no combate ao narcotráfico; a promoção da proteção ecológica e ambiental; e o reforço dos laços históricos e culturais entre os povos da região” (Laruelle e Peyrouse, 2012: 17). É interessante sublinhar que “a Organização de Cooperação Económica é, até ao presente, a única organização regional intergovernamental que incorpora todas as Repúblicas centro-asiáticas enquanto membros plenos” e, acrescente-se, que esta organização, ao invés das que analisaremos, não inclui a Rússia, e, no geral, a sua composição é bastante diferente da de outros agrupamentos regionais (Esengul, 2009: 83). A autoridade suprema da organização é o Conselho de Ministros, “constituído por Ministros dos Negócios Estrangeiros e representantes ministeriais nomeados pelos seus respetivos Governos” (Laruelle e Peyrouse, 2012: 17). O Conselho de Representantes Permanentes é composto por “representantes permanentes e embaixadores dos Estados-membros, bem como o Diretor Geral dos assuntos da Organização de cada Ministério dos Negócios Estrangeiros” (Laruelle e Peyrouse, 2012: 17). O Secretariado-Geral compreende “agências especializadas, bem como Conselhos Regionais de Planeamento” (Laruelle e Peyrouse, 2012: 17).
A dimensão económica é o vetor principal da cooperação no seio da Organização de Cooperação Económica. Neste sentido, os seus Estados-membros têm procurado realizar importantes avanços, por exemplo, em matéria de trânsito regional, quer de pessoas, quer de mercadorias (ECO Annual Economic Report, 2010). No entanto, note-se que nem sempre o multilateralismo tem produzido resultados proveitosos no seio da organização. Por um lado, existem Estados-membros que preferem tratar determinadas questões, como a dos vistos, “por meio da via bilateral, evitando assim as regulamentações multilaterais” (Esengul, 2009: 88). Por outro lado, importa relembrar que o facto de “todos os Estados-membros da Organização de Cooperação Económica estarem envolvidos, simultaneamente, em outras organizações regionais” (o que cria uma sobreposição e/ou conflito de interesses) é, paradoxalmente, suscetível de constituir uma outra limitação face à adoção de uma postura multilateral, na medida em que pode tornar, neste caso, o ‘excesso’ de multilateralismo contraproducente (Esengul, 2009: 90). Embora possa ser “prematuro afirmar que a cooperação no seio da Organização de Cooperação Económica não é funcional”, devido à panóplia de projetos ambiciosos ainda por concretizar, é, contudo, admissível apontar a existência de vários entraves ao seu funcionamento (Esengul, 2009: 89). Linn e Pidufala referem, por exemplo, que “uma vez que a Organização de Cooperação Económica tem carecido de recursos financeiros”, esta não tem sido capaz de suportar investimentos significativos em infraestrutura” (2008: 8). Além disso, a Organização confronta-se com importantes problemas regionais, tais como a contínua falta de transporte transnacional e rotas de comunicação, o lento desenvolvimento de perspetivas de comércio energético, a ampla degradação ambiental resultante da exploração de recursos (um exemplo premente é a diminuição de volume do Mar de Aral), bem como a instabilidade no Afeganistão (que propicia o narcotráfico e o terrorismo) (Byrd e Raiser, 2005; Ozcan, 2007). Por outro lado, como notam Schweickert et al, “a promoção da integração comercial – que é um dos objetivos da organização – tem, na prática, sido lento” (2012: 16). Na base do “fraco desempenho da Organização de Cooperação Económica em matéria de ratificação e/ou implementação dos planos de ação”, mencione-se, em primeiro lugar, o facto de os seus Estados-membros se encontrarem em níveis muito diferentes de desenvolvimento económico, por motivos geográficos, históricos, e políticos”, o que torna difícil “alinhar os interesses económicos de todos os Estados-membros” (Schweickert et al, 2012: 16). Por outro lado, embora “as instituições económicas sejam o núcleo do quadro institucional da Organização de Cooperação Económica, estas não foram capazes de impulsionar a cooperação económica e trazer crescimento económico e desenvolvimento”, sendo que, no geral, “a Organização de Cooperação Económica não conseguiu converter-se num bloco económico importante” (Esengul, 2009: 89). A Organização carece de mecanismos para supervisionar o Estado de implementação e sancionar os Estados-membros que não cumpram os prazos (Naribaev, 2008). Além disso, “as relações no seio da Organização de Cooperação Económica têm, desde sempre, sido caraterizadas por uma rivalidade geopolítica entre alguns dos seus Estados-membros (principalmente, entre a Turquia e o Irão)”, e as “diferentes atitudes dos Estados-membros face aos atores externos – tais como a Rússia, a China e o Ocidente – têm influenciado o desempenho da organização” (Schweickert et al, 2012: 16). Acrescente-se que os projetos da Organização de Cooperação Económica necessitam, com frequência, do apoio quer do Irão, quer da Turquia, de forma a serem bem-sucedidos, sendo a cooperação entre os dois países frágil, uma vez que o Irão ressente a afinidade da Turquia pelas potências ocidentais e, em especial, Israel (Pomfret, 2010). Apesar destes obstáculos, importa reconhecer que a Organização de Cooperação Económica permite às Repúblicas centro-asiáticas diversificar a sua política externa em direção ao Sul e ao Ocidente, e beneficiar da cooperação com Estados que possuem raízes culturais, religiosas e linguísticas comuns (ECO Annual Economic Report, 2010).
Organização do Tratado de Segurança Coletiva
A Organização do Tratado de Segurança Coletiva é uma “organização regional liderada pela Rússia”, também definida como “a NATO de leste”, já que foi concebida “para contrabalançar a influência ocidental (e a presença chinesa) no antigo espaço soviético” (Indeo, 2013: 5). A organização surgiu a partir da Comunidade de Estados Independentes, a partir do Tratado de Segurança Coletiva (Tratado de Tashkent), que foi assinado pela Arménia, Cazaquistão, Quirguistão, Federação Russa, Tajiquistão e Uzbequistão em 1992 (a Geórgia, o Azerbaijão e a Bielorússia aderiram em 1994) (Indeo, 2013: 5). A organização é dotada de um Conselho Permanente de Segurança Coletiva, composto de Chefes de Estado e representado por um secretário-geral, encarregue da tomada de decisões e de assegurar a coordenação entre os Estados-membros (Mowchan, 2009). Os principais objetivos da organização consistem em garantir a paz, preservar a integridade territorial dos países-membros, coordenar o combate ao terrorismo internacional, ao narcotráfico e ao crime organizado, e fornecer assistência militar imediata a um Estado-membro, em caso de ameaça (Russian News and Information Agency, 2006). Refira-se que o mandato da Organização do Tratado de Segurança Coletiva não engloba “o envolvimento militar em casos de instabilidade interna, um argumento legal utilizado por Moscovo para justificar a sua recusa em intervir nos motins de Osh, no sul do Quirguistão, em junho de 2010” (Laruelle e Peyrouse, 2012: 10).
A Rússia tem procurado fazer da organização um instrumento mais eficaz, expandindo as forças sob um comando conjunto e aumentando as bases militares no território das Repúblicas centro-asiáticas (Nikitina, 2012). A este respeito, sublinhe-se a criação, em 2009, de uma força operacional conjunta, a Força Coletiva de Reação Rápida, composta por cerca de 7000 soldados (Socor, 2009c). Acrescente-se que as Repúblicas centro-asiáticas são abastecidas com armas e equipamento, pela Rússia, em condições preferenciais, no âmbito da Organização do Tratado de Segurança Coletiva, o que contribui, portanto, para o reforço das suas capacidades militares domésticas (Ria Novosti, 2009; Socor, 2009a). Não obstante as expetativas e a aposta da Rússia na organização, note-se, contudo que “esta não se transformou, até ao presente, [num mecanismo] tão eficaz quanto a Rússia gostaria que fosse porque a Bieolorrússia e o Uzbequistão recusaram-se desde o início em cooperar plenamente” (Schweickert et al, 2012: 14).
Comunidade de Estados Independentes
A Comunidade de Estados Independentes foi a primeira organização regional que surgiu no período pós-soviético. A organização foi criada pelo Acordo de Minsk (8 de Dezembro de 1991) e o de Almaty (21 de Dezembro de 1991), tendo por objetivo manter a integração económica e securitária entre a maioria das ex-Repúblicas soviéticas (Laruelle e Peyrouse, 2012). A carta da organização designa o Conselho de Chefes de Estado como órgão supremo, sendo que existem três órgãos executivos: o Comité Executivo, o Conselho Económico e o Conselho dos Representantes Permanentes dos Estados-membros (Voitovich, 1993). Embora a organização “tenha constituído um veículo para a ‘desintegração civilizada’ do setor militar [resultante da queda da União Soviética], ela não conseguiu estabelecer um sistema de segurança funcional” (Esengul, 2009: 58-59). As principais razões para tal devem-se às “diferenças nas orientações geopolíticas dos Estados-membros” – isto é, “à ausência da ameaça comum – e ao receio do neoimperialismo russo” (Esengul, 2009: 59).
De acordo com Alexander Libman “a Comunidade de Estados Independentes é atualmente apenas uma aliança vaga, composta por vários países unidos através de reuniões mais ou menos regulares, vários projetos de infraestrutura e de cooperação humanitária” (2011: 44). Por outro lado, como sublinham Sakwa e Webber, o orçamento da organização limita-se ao estritamente necessário para manter a burocracia desta” (1999: 384). Tal resulta da difícil situação em que se encontram as economias dos seus Estados-membros (Collins, 2009). Por conseguinte, Chinara Esengul considera ser ainda “muito cedo para começar sequer a falar de um espaço económico comum, ou outras modalidades de estreita cooperação económica” (2009: 60). Porém, esta especialista lembra que “apesar da semelhança dos problemas económicos, existem sérias diferenças nos contextos locais: os diferentes ritmos das reformas económicas e da liberalização, as diferenças na quantidade de recursos naturais, e, portanto, o potencial para políticas económicas independentes” (Esengul, 2009: 60). Por outro lado, voltando ainda a Sakwa e Webber (1999), estes autores destacam a inadequação das instituições da Comunidade de Estados Independentes em fornecer incentivos à promoção da cooperação económica interestatal. Em síntese, “a Comunidade de Estados Independentes não se converteu numa organização suscetível de coordenar as preferências políticas dos seus membros e de proporcionar uma posição comum em determinados assuntos de política externa”, e “tanto quanto a política interna de um Estado-membro está em causa, a Comunidade de Estados Independentes tem evitado quaisquer modelos ideológicos e prescritivos de um bom Governo” (Esengul, 2009: 64).
Comunidade Económica Eurasiática
A Comunidade Económica Eurasiática foi criada em 2000 “por iniciativa do Presidente cazaque Nursultan Nazarbayev e inspirada no modelo da União Europeia” (Laruelle e Peyrouse, 2012: 10). O mais alto órgão de decisão é o Conselho Interestatal que “reúne pelo menos anualmente, ao nível dos Chefes de Estado, e semi-anualmente ao nível dos chefes de Governo” (Schweickert et al, 2012: 11). O Comité de Integração constitui o corpo permanente da Comunidade Económica Eurasiática, formado por “vice-Chefes de Governo que se reúnem pelo menos quatro vezes por ano” (Laruelle e Peyrouse, 2012: 11). A Assembleia Interparlamentar, baseada em S. Petersburgo, é composta por “delegados-membros dos Parlamentos nacionais” (Schweickert et al, 2012: 11).
O desenvolvimento inicial da Comunidade Económica Eurasiática esteve estreitamente ligado aos vários esforços dos membros da Comunidade de Estados independentes em manter a estreita cooperação económica que existia na era soviética (Pomfret, 2008). A organização tem como principais objetivos: “gerar um regime de livre comércio; criar uma tarifa aduaneira unificada e um sistema unificado de medidas de regulação não-tarifárias; formar um mercado financeiro comum; coordenar os princípios e condições para a transição para uma moeda comum; abrir um mercado comum para um sistema de transportes unificado; e conceber um mercado energético comum” (Laruelle e Peyrouse, 2012: 11). A organização também tem como objetivo “assegurar a liberdade de circulação para os seus cidadãos e coordenar a política social”, com o intuito de “estabelecer um mercado de trabalho comum, um espaço educativo comum e estratégias coordenadas para os cuidados de saúde e a migração profissional” (Laruelle e Peyrouse, 2012: 11). Ora, “embora esta lista de tarefas seja bastante ambiciosa” e, por conseguinte “dificilmente possível de realizar todas elas”, refira-se, todavia, que “a cooperação económica no seio da Comunidade Económica Eurasiática parece ser relativamente bem-sucedida em termos do número de interações entre os Estados-membros” (Esengul, 2009: 73).
No geral, como observam Schweickert et al, “o impacto da Comunidade Económica Eurasiática na cooperação ou integração regional poderá ser bastante limitado” (2012: 12). De facto, como explica Chinara Esengul, “uma vez que a organização é uma estrutura sub-regional no quadro mais amplo da cooperação da Comunidade de Estados Independentes (CEI), ela enfrenta o mesmo tipo de problemas com que se confrontam a CEI e a Organização do Tratado de Segurança Coletiva” (2009: 75). Algumas das recentes iniciativas associadas à Comunidade Económica Eurasiática, “como o Banco Eurasiático de Desenvolvimento” têm “bastante probabilidade de serem bem-sucedidas”, embora “projetos mais ambiciosos, como a União Aduaneira continuem a ser questionáveis” (Libman, 2011: 44). Acrescente-se que a organização “não dispõe de recursos financeiros sifgnificativos para apoiar investimentos em infraestrutura” (Linn e Pidufala, 2008: 8). O envolvimento das organizações não-governamentais nos assuntos de integração pós-soviéticos é bastante limitado (Collins, 2009). Ora, quer a CEI, quer a Comunidade Económica Eurasiática espelham essa tendência, na medida em que são ambas “instrumentos de ‘proteção de integração’, utilizados pelos regimes semiautoritários para se apoiarem entre si na área pós-soviética” (Libman, 2011: 45). Por conseguinte, “estas instituições parecem ser mais percebidas como ferramentas para restringir as liberdades políticas do que como uma plataforma para o desenvolvimento da sociedade civil. De facto, o impacto da CEI e das instituições da Comunidade Económica Eurasiática na democracia local é, em geral, negativa” (Libman, 2011: 45). Acrescente-se que a “legitimidade da missão da CEI e da Comunidade Económica Eurasiática é um tanto ambígua: embora ainda exista um amplo apoio público para a integração, o funcionamento das próprias instituições é avaliado de forma mais crítica” – contudo, “mesmo aqueles que consideram a CEI ineficaz parecem opor-se, com frequência, à sua dissolução” (Libman, 2011: 45). A Comunidade Económica Eurasiática beneficia de “uma avaliação ligeiramente mais positiva” (Libman, 2011: 45).
Da analise das cinco organizações regionais acima (Organização de Cooperação de Xangai, Organização de Cooperação Económica, Organização do Tratado de Segurança Coletiva, Comunidade de Estados Independentes e Comunidade Económica Eurasiática), é possível concluir que o regionalismo pós-soviético parece ter alcançado um nível bastante baixo de cooperação internacional e integração. Além disso, os Estados pós-soviéticos tendem a ter problemas significativos na implementação dos acordos aprovados na região, e, por conseguinte, a credibilidade de documentos, inclusive formalmente vinculativos, é bastante baixo (Collins, 2009). Segundo Alexander Libman, “os países pós-soviéticos são extremamente heterogéneos em termos de desenvolvimento económico e cultura, bem como em termos de instituições políticas e económicas”: o principal alicerce para o regionalismo foi originalmente “o ‘legado soviético’ comum com que os países tiveram de lidar e resolver” (2011: 3). No entanto, “o regionalismo na área da ex-União Soviética parece ir além do ‘divórcio civilizado’”, embora, provavelmente, “não tenha sido essa a intenção original dos seus criadores”; a proliferação dos vários projetos e iniciativas regionais ao longo das últimas décadas parece confirmar essa tendência (Libman, 2011: 3). Um aspeto importante que ressalta da análise das organizações acima é que o “regionalismo centro-asiático depende consideravelmente do papel da Rússia enquanto líder regional”, mais precisamente, “do quão benignas são as atividades da Rússia face ao desenvolvimento da região; quão flexível será a Rússia em conciliar os interesses das organizações regionais mais promissoras, a Comunidade Económica Eurasiática e a Organização de Cooperação de Xangai; e principalmente da capacidade de as Repúblicas centro-asiáticas se manterem unidas” (Esengul, 2009: 76-77).
Os esforços das Repúblicas centro-asiáticas em desenvolver o regionalismo/cooperação, por meio do recurso às organizações multilaterais não têm, até ao presente, sido bem-sucedidos, o que não nos permite, porém, afirmar que a cooperação não é possível. Por um lado, convém, todavia, lembrar que muitas destas organizações se encontram ainda em fase de formação, e estão ainda a ser institucionalizadas, de modo que é ainda necessário aguardar por resultados (mais) substanciais (Moylan, 2013). Nicola Contessi constata que “as instituições multilaterais são importantes na Eurásia, mas a cooperação multilateral depende consideravelmente das relações de poder” (2010: 3). Por outro lado, importa ter presente que “o multilateralismo não é de forma alguma a única ferramenta, mas, ao invés, um complemento para o bilateralismo”, o qual “permanece uma via muito importante” na região (Contessi, 2010: 11).
Note-se que “todas as tentativas para criar instituiçoes regionais compostas apenas pelas cinco Repúblicas centro-asiáticas falharam”, à exceção da Organização de Cooperação Económica, devido “à falta de vontade política” (Laruelle e Peyrouse, 2012: 32). Com efeito, a cooperação regional é impedida por múltiplas tensões entre líderes políticos, questões fronteiriças não resolvidas, orientações geopolíticas contraditórias e uma incapacidade para encontrar uma resolução consensual para a questão da água/eletricidade (Dukhovny e Schutter, 2011).
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